Ministério Público e investigação criminal

Assentou que a Constituição não teria imposto igual zelo ao outorgar a função de promover inquérito civil, pois distinguira, entre 2 órgãos — polícia judiciária e Ministério Público — as funções respectivas de apurar infrações penais e de acusar em juízo, diversamente do que estabelecido em relação ao inquérito civil. Ocorrera presunção de grave, mas necessária e regulamentada, restrição que a persecutio criminis representaria aos direitos fundamentais. A partir dessa dissociação decorreria a separação de funções, além da necessidade de fundamentação jurídica, sequer demandada à instauração de inquérito civil (CF, art. 129, III). Além disso, a Constituição delegara ao Ministério Público o relevante controle externo da atividade policial, a demonstrar que as investigações preliminares de delitos postulariam fiscalização heterônoma (CF, art. 129, VII). Concluiu que extrair, do texto constitucional, a competência ministerial para apuração prévia de crimes, seria fraudar as normas citadas. No tocante ao art. 144, § 1º, I e IV, e § 4º, reconheceu que a Constituição estabeleceria, de modo expresso, que a função e a competência para apuração de infrações penais seria somente das polícias, sem partilhá-las com o Ministério Público, cujas atribuições, posto conexas, seriam distintas. Sublinhou que essa distinção teria vistas à estrita observância da lei e à consequente proteção dos cidadãos. Por essa razão, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei 8.625/93) e a Lei Orgânica do Ministério Público da União (LC 75/93) não poderiam, sem incorrer em inconstitucionalidade, ter atribuído também ao parquet funções e competências reservadas às instituições policiais. A LC 75/93, em seus artigos 7º e 8º, apenas reafirmaria as dicções constitucionais. A previsão legal neles descrita serviria apenas como instrumento operacional para o exercício das atribuições do Ministério Público, nos procedimentos de sua competência. O mesmo afirmou em relação à Lei 8.625/93, em seu art. 26.
RE 593727/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 21.6.2012. (RE-593727)

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Assinalou a importância das preocupações sobre eventual necessidade, ditada por exigências da disforme realidade brasileira, de mudança do regime adotado pela Constituição, em particular sobre situações extremas, como a de supostos ilícitos praticados por policiais, a cujo respeito se questionaria se a autoridade policial teria isenção suficiente para sua apuração rigorosa. Registrou que o sistema jurídico constitucional entregaria ao Ministério Público o conspícuo dever de controle externo da atividade da polícia, mediante exercício de todos os poderes indispensáveis ao formal escrutínio da regularidade das investigações policiais. Acresceu haver projetos de lei em tramitação que teriam por objetivo propor regras gerais para a investigação criminal. Reportou-se ao art. 4º, parágrafo único, do CPP, o qual admitiria que autoridades administrativas estranhas à organização policial recebessem, da lei, competência para exercício da função de polícia judiciária. Dentre essas exceções estaria, por exemplo, o caso das comissões parlamentares de inquérito, investidas de poderes investigatórios próprios das autoridades judiciais, inclusive os de polícia judiciária (CF, art. 58, § 3º). Entretanto, advertiu que o Código de Processo Penal, anterior à CF/88, não poderia legitimar atribuição de poderes repudiada por ela. Ao revés, dever-se-ia reconstruir a interpretação do velho arcabouço processual penal, declarando-lhe as incompatibilidades com o ordenamento constitucional superveniente. Aludiu que a formação da culpa, como procedimento preparatório à instauração de ação penal, dar-se-ia, primordialmente, no inquérito conduzido pela polícia (CPP, art. 4º, caput). A regra não seria, porém, absoluta. A respeito, citou o inquérito policial militar, o inquérito administrativo stricto sensu, o inquérito civil, o inquérito parlamentar e a modalidade de formação de culpa nos crimes contra a propriedade imaterial.
RE 593727/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 21.6.2012. (RE-593727)

Ministério Público e investigação criminal – 11

Analisou que, na órbita da Administração Pública, os processos administrativos poderiam ensejar ações penais de natureza condenatória, desde que revelassem, em razão do fenômeno jurídico da múltipla incidência normativa, elementos suficientes à acusação penal formal. Além disso, em relação a crimes contra a ordem tributária, a ordem econômica ou o sistema financeiro nacional, normalmente procedimento administrativo funcionaria como legítimo instrumento cujo resultado seria capaz de instruir e fundamentar instauração de ação penal. De igual modo, em ações penais dirigidas a apurar cometimento de crimes funcionais, os dados de processos administrativos figurariam, geralmente, como suporte bastante à denúncia, substituindo o inquérito policial (CPP, art. 513). Também em casos de crime contra o meio ambiente, procedimentos realizados por órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente poderiam servir de base à propositura de ação penal, assim como o poderiam procedimentos administrativos levados a cabo por órgãos do Sistema Nacional de Proteção ao Consumidor, quanto a delitos contra relações de consumo. Certificou que o fato histórico subjacente à tipificação de ilícito administrativo configuraria, boa parte das vezes, ilícito penal. A autoridade que, no exercício da função de apuração de ilícito administrativo, tomasse conhecimento da possível prática de crime de ação pública, à luz dos elementos colhidos em procedimento regular, deveria comunicá-lo à autoridade competente, sob as penas da lei. Da mesma forma, o inquérito parlamentar poderia servir de base à acusação criminal. Nos crimes contra a propriedade imaterial, de igual maneira, a formação judicial do corpo de delito configuraria forma preliminar do processo penal.
RE 593727/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 21.6.2012. (RE-593727)

Ministério Público e investigação criminal – 12

Elucidou que, além da licitude do uso suficiente de elementos probatórios produzidos em outras instâncias administrativas, poderia também haver dispensa da investigação em inquérito, nos termos do art. 12 do CPP. Neste passo, tornou patente que a teórica aproveitabilidade jurídica das provas coligadas em procedimentos alternativos — a resultar prescindível a abertura de inquérito policial — não decorreria da aparente incidência do art. 4º, parágrafo único, do CPP. Sucederia que, exceto a CPI, nenhuma dessas outras autoridades não policiais estaria investida de função e competência constitucional, mas meramente administrativa. Não seriam hipóteses de atribuição de competência de polícia judiciária por norma infraconstitucional, à revelia da Constituição, mas de previsão constitucional e legal doutras competências, de cujo exercício poderiam resultar também dados teóricos que, nos termos do ordenamento processual penal, dispensariam, por inutilidade, procedimento específico de polícia judiciária. Ressurtiu que, dada a singular natureza da responsabilidade penal, esse fator deveria repercutir no perfil do instrumento metodológico de sua apuração, ou seja, da persecutio criminis, considerada em todas as suas fases. Uma das consequências desse aspecto estaria em que só se conceberia propositura lícita de ação penal com base exclusiva em elementos reunidos em outras formas de apuração preliminar, que não o inquérito policial, se existentes indícios que, inculcando materialidade e autoria, caracterizassem justa causa para instauração do processo. Ocorre que a tutela constitucional dos direitos e garantias individuais não permitiria sujeitar ninguém aos constrangimentos inerentes à pendência do processo criminal, sem suporte probatório mínimo.
RE 593727/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 21.6.2012. (RE-593727)

Ministério Público e investigação criminal – 13

Além disso, conquanto a serventia teórica das provas colhidas alhures não proviesse da incidência do art. 4º, parágrafo único, do CPP, exigir-se-ia lei que disciplinasse os respectivos procedimentos administrativos, para que seus resultados se tornassem aproveitáveis no âmbito criminal e dispensassem abertura de inquérito policial. A respeito, referenciou-se aos artigos 1º e 5º, II, LIV e LV, ambos da CF. Dessumiu que a conversão da competência em atos dar-se-ia sempre em procedimento juridicamente regulado, ou seja, o exercício das funções públicas estaria sujeito a um iter procedimental juridicamente adequado à garantia dos direitos fundamentais e à defesa dos princípios básicos do Estado de direito democrático. Assim, se houvesse a suposta competência do Ministério Público para apurar a prática de infrações penais, ela só poderia ser exercida nos termos da lei, à vista do devido processo legal e da competência privativa da União para legislar em matéria processual (CF, art. 22, I). Daí, seriam írritas as tentativas de regulamentação da matéria por via de resoluções. Ademais, estatuiu que o membro do Ministério Público, na condição de parte acusadora, nem sempre poderia conduzir com objetividade e isenção suficientes a primeira fase da persecutio criminis. Acabaria, nesse papel, por causar prejuízos ao acusado e à defesa.
RE 593727/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 21.6.2012. (RE-593727)

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Decretou que a investigação direta pelo Ministério Público, no quadro constitucional vigente, não encontraria apoio legal e produziria consectários insuportáveis dentro do sistema governado pelos princípios elementares do devido processo legal: a) não haveria prazo para diligências nem para sua conclusão; b) não se disciplinariam os limites de seu objeto; c) não se submeteria a controle judicial, porque carente de existência jurídica; d) não se assujeitaria à publicidade geral dos atos administrativos, da qual o sigilo seria exceção, ainda assim sempre motivado e fundado em disposição legal; e) não preveria e não garantiria o exercício do direito de defesa, sequer a providência de ser ouvida a vítima; f) não se subjugaria a controle judicial dos atos de arquivamento e de desarquivamento, a criar situação de permanente insegurança para pessoas consideradas suspeitas ou investigadas; g) não conteria regras para produção das provas, nem para aferição de sua consequente validez; h) não proviria sobre o registro e numeração dos autos, tampouco sobre seu destino, quando a investigação já não interessasse ao Ministério Público. Esclareceu que haveria atos instrutórios que, próprios da fase preliminar em processo penal, seriam irrepetíveis e, nessa qualidade, dotados de efeito jurídico processual absoluto. Seriam praticados, na hipótese, à margem da lei.
RE 593727/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 21.6.2012. (RE-593727)

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A respeito da possibilidade de o Ministério Público poder oferecer denúncia direta, sem instauração prévia de investigação policial, explicitou que isso não implicaria possibilidade de investigação direta pelo órgão, diante de expressa reserva constitucional de competência, outorgada às polícias (CF, art. 144), que deveriam exercê-la mediante instrumento legalmente regulamentado. Quanto à crítica de que, no modelo adotado, o titular da ação penal estaria na posição de mero espectador das investigações, realçou que o inquérito não seria apenas base para acusação legítima. Consistiria, também, em suporte para arquivamento do procedimento investigatório, nas hipóteses de insuficiência probatória, inexistência de fato, indefinição da autoria, fato atípico, causa de exclusão da antijuridicidade e de extinção da punibilidade. Seria, desse modo, instrumento de defesa e de tutela de direitos fundamentais, na medida em que, em muitos casos, a decisão judicial de arquivamento faria coisa julgada material. O parquet não seria, bem assim, espectador passivo das investigações, em que lhe competiriam as importantes tarefas descritas no art. 129, VII e VIII, da CF.
RE 593727/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 21.6.2012. (RE-593727)

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Concedeu, porém, que, à luz da ordem jurídica, o Ministério Público poderia realizar, diretamente, atividades de investigação da prática de delitos, para preparação de eventual ação penal, em hipóteses excepcionais e taxativas, desde que observadas certas condições e cautelas tendentes a preservar os direitos e garantias assegurados na cláusula do devido processo legal. Essa excepcionalidade, entretanto, exigiria predefinição de limites estreitos e claros. Assim, o órgão poderia fazê-lo observadas as seguintes condições: a) mediante procedimento regulado, por analogia, pelas normas concernentes ao inquérito policial; b) por consequência, o procedimento deveria ser, de regra, público e sempre supervisionado pelo Judiciário; c) deveria ter por objeto fatos teoricamente criminosos, praticados por membros ou servidores da própria instituição, por autoridades ou agentes policiais, ou por outrem se, a respeito, a autoridade policial cientificada não houvesse instaurado inquérito. No caso em apreço, todavia, não coexistiriam esses requisitos. O Ministério Público não teria se limitado a receber documentos bastantes à instauração da ação penal, mas iniciado procedimento investigatório específico e, com apoio nos elementos coligidos, formalizado denúncia. Por fim, após o voto do Min. Ricardo Lewandowski, nesse mesmo sentido, deliberou-se suspender o julgamento.
RE 593727/MG, rel. Min. Cezar Peluso, 21.6.2012. (RE-593727)

Fonte: Blog do Madeira